山東戶籍新政：進得了城 返得了鄉(xiāng)
■中國城市報記者 邢 燦
《 中國城市報 》( 2021年03月15日 第 05 版)
日前，在山東省政府新聞辦新聞發(fā)布會上，圍繞“十四五”期間戶籍制度改革方向，山東省公安廳相關負責人介紹，按照“宜城則城、宜鄉(xiāng)則鄉(xiāng)”原則，一方面全面放開城鎮(zhèn)落戶限制，取消其他前置條件和附加限制；另一方面允許符合條件的入鄉(xiāng)返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)就業(yè)的高校學生、退伍軍人，及擁有農(nóng)村宅基地使用權的原進城落戶農(nóng)村人口回農(nóng)村落戶。
人口大省山東為何加入到零門檻落戶隊伍中？允許部分進城農(nóng)民返鄉(xiāng)落戶，背后有何考量？該舉措是否與城鎮(zhèn)化背道而馳？實現(xiàn)城鄉(xiāng)人口雙向自由流動，還需完善哪些配套措施？記者對此進行了相關采訪。
省域零門檻落戶
山東為什么跟進
全省域零門檻落戶，山東并不是首個省份。2月23日，江西省出臺《關于促進勞動力和人才社會性流動體制機制改革的實施意見》，提出全面放開全省城鎮(zhèn)落戶條件，全面取消城市落戶限制。
江西零門檻落戶的背后是當?shù)氐统擎?zhèn)化率的現(xiàn)狀。國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，江西2019年末全省常住人口4666.1萬人，其中城鎮(zhèn)常住人口2679.3萬人，占比57.4%，低于全國60.60%的平均水平。
作為國內第二大人口省份的山東，為何選擇跟進？山東省中國特色社會主義理論體系研究中心研究員、山東財經(jīng)大學鄉(xiāng)村振興研究院執(zhí)行院長崔寶敏在接受中國城市報記者采訪時表示，山東是人口大省，但近年來人口流失情況不容樂觀，南方經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)對山東人口的虹吸效應也有所顯現(xiàn)。
山東省人口流失有多嚴重？據(jù)國家統(tǒng)計局公開數(shù)據(jù)顯示，2019年山東省人口凈流出19.93萬人，連續(xù)3年成為人口凈流出最多的省份。其中，各大高校畢業(yè)生是山東流失人口的主要構成。
同時，全國GDP四強省份中山東已成“最老”省份。2019年，山東65歲以上老齡人口占比為15.84%，相當于有1595萬人，是全國老齡人口總量最大的省份。
為留住人口，近年來山東省各城市動作頻頻。2020年4月，濟南市委辦公廳、市政府辦公廳印發(fā)《關于深化戶籍制度改革加快人才集聚的若干措施》，提出徹底放開落戶限制，取消所有前置條件。
2020年12月，青島市發(fā)布《關于進一步深化戶籍制度改革的意見(征求意見稿)》，提到繼續(xù)放寬中心城區(qū)落戶政策，主要涉及學歷人才、技術技能人才、國內普通高校�？萍耙陨蠈W歷層次的在校大學生等人群。
“落戶門檻的全面取消，意味著戶籍制度逐漸回歸原本的居住登記和人口管理功能，逐漸實現(xiàn)公共服務均等化，是未來戶籍管理制度改革的趨勢�！鄙綎|財經(jīng)大學區(qū)域經(jīng)濟研究院院長董彥嶺預測，接下來還會陸續(xù)有省份宣布全省域零門檻落戶。
暢通返鄉(xiāng)落戶渠道
鄉(xiāng)村振興更有底氣
除了全面放開城鎮(zhèn)落戶限制外，山東省“十四五”期間將允許部分進城農(nóng)民返鄉(xiāng)落戶的消息也備受社會關注。記者注意到，山東是目前國內首個宣布進城農(nóng)民可返鄉(xiāng)落戶的省份。
事實上，2020年12月由山東省人民政府辦公廳發(fā)布的《關于進一步深化戶籍管理制度改革促進城鄉(xiāng)融合區(qū)域協(xié)調發(fā)展的通知》中對這一政策已有相關表述。
“山東省從省級層面出臺這樣的政策，還是讓人耳目一新的�！倍瓘⿴X告訴記者。
中國區(qū)域經(jīng)濟學會副會長兼秘書長，中國社會科學院工業(yè)經(jīng)濟研究所研究員陳耀在接受中國城市報記者采訪時認為，山東允許部分原進城落戶農(nóng)村人口返鄉(xiāng)落戶，更多的關注點在鄉(xiāng)村振興。鄉(xiāng)村振興，關鍵在人，人可以帶動城鄉(xiāng)間市場、資金、信息、技術等方面密切聯(lián)動、深度融合。
據(jù)了解，山東省是我國農(nóng)業(yè)大省。經(jīng)國家統(tǒng)計局確認，2020年山東農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值突破1萬億元，達10190.6億元，成為全國首個農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值過萬億元的省份，已連續(xù)31年領跑全國。
與此同時，山東省肩負著打造鄉(xiāng)村振興齊魯樣板的重任，這意味著，山東不僅要在推進鄉(xiāng)村振興取得實效，還需要走出自己特色，蹚出一條突破路。
中國人民大學公共管理學院副院長楊宏山認為，鄉(xiāng)村振興，人才是重要抓手。新時代背景下，農(nóng)村土地的集約化經(jīng)營、農(nóng)村市場的開發(fā)，離不開致富能手的帶領。返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)人員積累了大量新知識、新技能、新經(jīng)驗，具有較強的城鄉(xiāng)融合能力，將為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略注入強勁動力，帶動當?shù)剞r(nóng)村發(fā)展。
“目前鄉(xiāng)村振興的最大短板是人才振興。由于高考送走一批、城鎮(zhèn)化吸走一批、外出打工流失一批等原因，農(nóng)村高素質勞動力短缺�！� 崔寶敏認為，開啟城市人口向農(nóng)村流動的新渠道，可以為有“三農(nóng)”情懷的莘莘學子、專業(yè)技術人員、商界精英、退休人員返鄉(xiāng)發(fā)光發(fā)熱提供空間。
進城農(nóng)民可返鄉(xiāng)落戶
城鎮(zhèn)化進程會否受阻
3月8日，山東省政府新聞辦召開新聞發(fā)布會，發(fā)布“十四五”時期區(qū)域協(xié)調發(fā)展和城鎮(zhèn)化建設的重點任務和舉措，提出到“十四五”末，全省常住人口的城鎮(zhèn)化率將達到65%左右。
公開數(shù)據(jù)顯示，2020年山東省常住人口城鎮(zhèn)化率為61.8%，過去五年間提高了4.8個百分點。但近三年來，城鎮(zhèn)化率提升速度趨緩，2018年到2020年，城鎮(zhèn)化率分別比上一年提升0.60、0.33、0.29個百分點。
無論是“十四五”規(guī)劃的目標，還是當前我國人口繼續(xù)向城鎮(zhèn)集中的普遍規(guī)律來看，進一步提升城鎮(zhèn)化率仍將是山東省下一步的重點工作。在此背景下，允許部分進城農(nóng)民返鄉(xiāng)落戶是否與城鎮(zhèn)化背道而馳？
在楊宏山看來，允許部分進城農(nóng)民返鄉(xiāng)落戶是一種保障機制，可以起到兜底作用，同時也是助推城鎮(zhèn)化的重要舉措。
“一部分農(nóng)村人口打算進城落戶時，可能對未來的不確定性有顧慮。也擔心城里過得不好又回不了鄉(xiāng)村怎么辦？實在不適應城里的生活還可以回得去，這就會讓很多打算進城落戶的農(nóng)村人有了定心丸，解除進城落戶后顧之憂�！睏詈晟秸f。
崔寶敏持相同觀點。“允許部分進城農(nóng)民返鄉(xiāng)落戶并不會阻礙城鎮(zhèn)化，反而反映了城鎮(zhèn)化進入到更高階段，適應了人口流動趨勢，即人口城鄉(xiāng)雙向自由流動，這種雙向流動才是真正的自由流動。”崔寶敏說。
政策一旦實施，效果將會如何？楊宏山預測短期內不太可能出現(xiàn)大量人員落戶鄉(xiāng)村的現(xiàn)象�！拔磥矸掂l(xiāng)落戶者將主要分為兩類，第一類返鄉(xiāng)者認為農(nóng)村存在發(fā)展機會，可以進行投資或創(chuàng)業(yè)，尤其是城郊農(nóng)村對一些投資者具有很大吸引力，此類投資者原來想落戶鄉(xiāng)村但政策不允許；第二類返鄉(xiāng)者是勇敢擁抱城鎮(zhèn)化，但遇到了一些障礙和約束，進而產(chǎn)生了返鄉(xiāng)心理。相比較而言，后者較為少見。”楊宏山分析說。
歸來燕變領頭羊
哪些短板要補
如何讓城鄉(xiāng)人口更好地實現(xiàn)雙向自由流動？楊宏山認為相關配套政策要跟上�！袄缛豚l(xiāng)返鄉(xiāng)人員落戶后，對農(nóng)村生產(chǎn)資料是否有支配權？對于入鄉(xiāng)返鄉(xiāng)人員的投資活動，當?shù)啬芊翊蛟旌玫臓I商環(huán)境？”楊宏山舉例說。
陳耀認為，暢通返鄉(xiāng)落戶渠道，也要因地制宜，完善準入和監(jiān)管，防范投機行為�！袄缭谘睾＾r(nóng)村地區(qū)，耕地資源稀缺，人均耕地面積少，返鄉(xiāng)落戶就需要有一定的門檻，同時要防止侵占耕地資源�！� 陳耀表示，“又比如，農(nóng)村土地經(jīng)營權流轉時，要對土地流轉對象充分認證、評估，土地流轉對象必須得會種植、懂經(jīng)營，讓現(xiàn)代農(nóng)民能夠發(fā)揮他們的作用�！�
值得注意的是，山東省限定了“高校畢業(yè)生、退伍軍人等城鎮(zhèn)人員入鄉(xiāng)返鄉(xiāng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)”，以及“擁有農(nóng)村宅基地使用權等基本生活基礎的進城落戶人員回原籍經(jīng)常居住”等返鄉(xiāng)落戶情形。
在實際調研中，崔寶敏發(fā)現(xiàn)長期以來，附著在農(nóng)村戶籍上的土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權等是農(nóng)民最重要的資產(chǎn)，農(nóng)民不愿落戶城鎮(zhèn)也是因為害怕?lián)氖ト棛嗬�，已進城落戶農(nóng)村人口難以返鄉(xiāng)落戶，根源也在于三項權利的重新分配。
“很多村干部、村民并不希望已經(jīng)落戶城市的人員再回來落戶，因為入鄉(xiāng)返鄉(xiāng)人員一旦落戶，那就涉及到重新調整集體收益分配的問題了�！贝迣毭艚榻B說。
對此，崔寶敏認為，在經(jīng)濟上理順農(nóng)村集體資產(chǎn)分配制度至關重要，在此過程中既要保障進城落戶農(nóng)村人口合法權益，也要保護鄉(xiāng)村落戶人員的入鄉(xiāng)返鄉(xiāng)積極性。
推進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化同樣不可忽視。董彥嶺認為，公共服務仍然是鄉(xiāng)村發(fā)展的明顯的短板，要實現(xiàn)城鄉(xiāng)人口的雙向流動，必須加快補齊公共服務短板，增加公共服務在鄉(xiāng)村的供給，穩(wěn)步提高城鄉(xiāng)基本公共服務均等化的水平。
