深挖地方債腐敗
中國新聞周刊記者/周群峰
發(fā)于2021.12.20總第1025期《中國新聞周刊》
12月1日，江蘇省紀(jì)委在官網(wǎng)刊文稱，紀(jì)委系統(tǒng)深挖細(xì)查債務(wù)背后的貪腐問題，嚴(yán)肅查處了省發(fā)改委原副主任祁彪、南通市原副市長陳曉東、南京市浦口區(qū)委原書記祁豫瑋等典型案件。鎮(zhèn)江市、宿遷市紀(jì)委監(jiān)委嚴(yán)肅懲治國有平臺(tái)公司腐敗問題，為國家挽回巨額經(jīng)濟(jì)損失。
防范地方政府債務(wù)(簡稱“地方債”)風(fēng)險(xiǎn)是中央部署的一項(xiàng)重點(diǎn)工作。今年以來，貴州、山西等多省紛紛表態(tài)，要深挖地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)中潛藏的腐敗問題。
湖北省統(tǒng)計(jì)局副局長、中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)教授葉青告訴《中國新聞周刊》，關(guān)于地方債的監(jiān)管，在制度層面上已經(jīng)比較完善，但落實(shí)起來還不到位。在“數(shù)字出官，官出數(shù)字”的背景下，一些地方官員千方百計(jì)提高GDP，目的還是為了個(gè)人升遷或斂財(cái)。有的地方官員甚至不切實(shí)際地提出“三年一小變、六年一中變，九年一大變”的目標(biāo)，為此舉債搞建設(shè)，造成大量爛尾項(xiàng)目，難以收場。
葉青說，地方債務(wù)借來的錢，由于不需要走人大審批的預(yù)算流程，來得過于容易，有的地方政府往往打著基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的名號(hào)，被隨意投入各種渠道，使用效率差，類似層層轉(zhuǎn)包、工程質(zhì)量失控等腐敗現(xiàn)象也就應(yīng)運(yùn)而生。
“風(fēng)險(xiǎn)釋放時(shí)腐敗鏈條也被釋放”
財(cái)政部公布的數(shù)據(jù)顯示，截至2020年底，地方政府債務(wù)余額為25.66萬億元。據(jù)上海財(cái)經(jīng)大學(xué)高等研究院“中國宏觀經(jīng)濟(jì)形勢分析與預(yù)測”課題組統(tǒng)計(jì)，地方政府債券余額和城投債余額合計(jì)，截至今年10月20日，以地方政府債券形式的顯性債務(wù)共41.42萬億元。其中，江蘇(4.46萬億元)、浙江(3.10萬億元)、山東(2.77萬億元)位列前三。
在中國農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院副教授方明月等三人合寫的《規(guī)范地方債的關(guān)鍵是政府轉(zhuǎn)型》一文中稱，“地方債”是一個(gè)籠統(tǒng)的概念。狹義的地方債，是指由財(cái)政部批準(zhǔn)、通過省級政府發(fā)行的債券，這類債券的信用評級很高。廣義的地方債除了由地方政府直接發(fā)行的顯性債券外，還包括大量由地方投融資平臺(tái)發(fā)行的企業(yè)債、公司債以及中期票據(jù)等債務(wù)，后者簡稱“城投債”，通常被認(rèn)為是地方政府隱性債務(wù)的主要成分。由于城投債在金融交易系統(tǒng)里可以公開查詢，所以其違約情況往往成為地方債風(fēng)險(xiǎn)的風(fēng)向標(biāo)。
中央財(cái)經(jīng)大學(xué)中財(cái)-中證鵬元地方財(cái)政投融資研究所執(zhí)行所長、財(cái)政部PPP專家?guī)鞂＜覝貋沓筛嬖V《中國新聞周刊》，2015年以后，財(cái)政部和國家審計(jì)署就沒有公布隱性債務(wù)的數(shù)量。不過業(yè)內(nèi)推測，目前，國內(nèi)隱性債務(wù)現(xiàn)在規(guī)模大概在40萬億元。
江蘇省委高層曾直言，該省地方債里存在貪腐現(xiàn)象。據(jù)《中國紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)》報(bào)道，在2018年度江蘇省全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任述職會(huì)上，時(shí)任江蘇省委書記婁勤儉指出，“鎮(zhèn)江市在重點(diǎn)領(lǐng)域監(jiān)管方面存在薄弱環(huán)節(jié)，政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)突出，甚至存在腐敗問題”。
此次被江蘇紀(jì)委點(diǎn)名的三名官員中，祁彪現(xiàn)年59歲，2018年10月任江蘇省發(fā)改委副主任，2020年11月29日被查。2021年6月8日，雙開通報(bào)稱，祁彪利用職權(quán)和職務(wù)影響，充當(dāng)?shù)胤秸脚_(tái)公司融資中介，通過虛增中介環(huán)節(jié)收取中介費(fèi)的方式，收受巨額財(cái)物，推高地方債；伙同其子違規(guī)開展融資業(yè)務(wù)，募集公眾資金高息投向地方政府平臺(tái)，牟取巨額非法利益，增加金融風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)等。
涉及地方債腐敗問題的官員并非個(gè)案。多位受訪專家稱，貴州省黔南州獨(dú)山縣委原書記潘志立案，是此類案例中最為典型的一個(gè)。
《中國紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)》報(bào)道，為了政績，潘志立罔顧獨(dú)山縣每年財(cái)政收入不足10個(gè)億的實(shí)際，盲目舉債近2億元打造“天下第一水司樓”“世界最高琉璃陶建筑”等形象工程、政績工程。他被免職時(shí)，獨(dú)山縣債務(wù)高達(dá)400多億元，絕大多數(shù)融資成本超過10%。這意味著，獨(dú)山縣每年光債務(wù)利息就超過40億元，全年財(cái)政收入不吃不喝也遠(yuǎn)不足償還利息。潘志立因此被輿論稱為“全國最會(huì)借錢和最敢花錢的縣委書記”。
泰山產(chǎn)業(yè)領(lǐng)軍人才、山東財(cái)經(jīng)大學(xué)教授陳華告訴《中國新聞周刊》，近年來，一些地方出現(xiàn)債務(wù)違約爆雷后，在風(fēng)險(xiǎn)釋放過程中，以前隱藏的腐敗鏈條也會(huì)被釋放，導(dǎo)致一些官員被查�！叭绻�(dāng)?shù)丶o(jì)委深究，往往會(huì)發(fā)現(xiàn)很多腐敗問題。因此，一旦出現(xiàn)爆雷情況，也考驗(yàn)著紀(jì)委的魄力。有的會(huì)睜一只眼閉一只眼，追求適可而止，有的會(huì)痛下決心，想把腐敗鏈條連根拔起”。
他稱，地方債中的融資租賃等非標(biāo)業(yè)務(wù)，一般都有一定比例的公關(guān)費(fèi)(如業(yè)務(wù)拓展費(fèi)、咨詢費(fèi)等)，如果通過合法渠道，政府平臺(tái)公司把這筆費(fèi)用給提供融資的公司，一定程度上是合法的，如果給了負(fù)責(zé)簽字的有權(quán)的個(gè)人就會(huì)導(dǎo)致腐敗等問題。
一位受訪的經(jīng)濟(jì)學(xué)家告訴《中國新聞周刊》，地方債領(lǐng)域腐敗問題往往與工程建設(shè)相互交織，而且具有很強(qiáng)的隱蔽性。比如，一家信托公司為地方政府融資10億元，期限是3年，給予的市場年化收益率也不高，但這家信托公司往往要求一家關(guān)聯(lián)的工程公司參與到相關(guān)項(xiàng)目中來。政府答應(yīng)這種條件后，就為這家公司量身定做招投標(biāo)條件，確保該公司拿到項(xiàng)目�！斑@家信托公司為政府融資掙錢不多，這家工程公司拿到項(xiàng)目后，會(huì)拿出一定比例的資金，返還給信托公司，在這個(gè)融資返費(fèi)(點(diǎn))的過程中，有一部分費(fèi)用可能就到了某位官員個(gè)人腰包，從而滋生出比較隱蔽的錢權(quán)交易行為�！�
北京市中永律師事務(wù)所合伙人、財(cái)經(jīng)律師劉興成告訴《中國新聞周刊》，監(jiān)管好地方債的工程建設(shè)，出路在于依法行政，將地方債的工程建設(shè)公開化、公平化和公正化。切實(shí)運(yùn)用好《招標(biāo)投標(biāo)法》和《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》，防止出現(xiàn)不招投標(biāo)或串標(biāo)的情況，還要運(yùn)用好《民法典》，防止出現(xiàn)合同欺詐。
有的融資平臺(tái)淪為“白手套”
溫來成稱，上世紀(jì)80年代，在上海出現(xiàn)國內(nèi)最早的一批融資平臺(tái)。2015年，全國各級融資平臺(tái)曾達(dá)到上萬家。目前，數(shù)量至少在8000家左右。“以前，地方政府不允許發(fā)債，所以出現(xiàn)了融資平臺(tái)。從2015年開始，國家允許省政府發(fā)債，市縣政府可以委托省政府發(fā)債。按照新《預(yù)算法》規(guī)定，地方政府舉債的唯一途徑就是發(fā)行債券，融資平臺(tái)融資的錢為企業(yè)債，不再視為政府債”。
對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)國際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易學(xué)院教授、財(cái)政部政府債務(wù)研究和評估中心專家毛捷接受《中國新聞周刊》采訪時(shí)表示，現(xiàn)在發(fā)債的權(quán)限在省級政府，但省級政府很難對地方報(bào)上來的所有項(xiàng)目把控好風(fēng)險(xiǎn)，因此地方政府就會(huì)包裝項(xiàng)目，導(dǎo)致一些項(xiàng)目有水分(比如來自于土地的收益只是一個(gè)預(yù)估，最終實(shí)際效益很可能低于預(yù)估價(jià))。在這種情況下，會(huì)導(dǎo)致資金和項(xiàng)目不同步的現(xiàn)象。這時(shí)，錢早到賬了，但項(xiàng)目還沒開工而且還要付利息，這不利于財(cái)政體制增效，也容易滋生腐敗。從以往審計(jì)署披露的情況看，有的資金到賬后，項(xiàng)目長達(dá)一年多時(shí)間不開工。
溫來成認(rèn)為，現(xiàn)在融資平臺(tái)的歷史使命已經(jīng)完成，如果是純公益性的就撤銷，如果有具體業(yè)務(wù)就轉(zhuǎn)成一般面向市場經(jīng)營的國企，和地方財(cái)政劃清界限。毛捷也表達(dá)了類似觀點(diǎn)。他稱，應(yīng)加快分階段推進(jìn)地方尤其是區(qū)縣街道的融資平臺(tái)公司的市場化轉(zhuǎn)型。讓融資平臺(tái)不再承擔(dān)替政府融資的職能，地方債腐敗往往與隱性債務(wù)緊密相連，如果把這類融資平臺(tái)規(guī)范好了，該裁撤的裁撤，該合并到市縣一級的合并，該破產(chǎn)的破產(chǎn)，該關(guān)停的關(guān)停，相對來說就把渠道斬?cái)嗔�。讓融資平臺(tái)還要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變?yōu)樽载?fù)盈虧、獨(dú)自承擔(dān)責(zé)任的市場法人主體。
但在實(shí)踐中，融資平臺(tái)的轉(zhuǎn)型或退出并非易事。溫來成告訴《中國新聞周刊》，2015年，財(cái)政部就要求投融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型發(fā)展，但并沒有給予一個(gè)明確的轉(zhuǎn)型時(shí)間點(diǎn)。同時(shí)，受到經(jīng)濟(jì)下行，地方上保增長、保就業(yè)等因素影響，這種轉(zhuǎn)型并不順利，甚至從數(shù)量上，很多地方的融資平臺(tái)還有增無減�！斑@些平臺(tái)如果不繼續(xù)融資，到期的債券可能還不了。他們只得靠借新債還舊債，否則公司破產(chǎn)，就會(huì)引起市場震蕩”。
毛捷介紹，他曾和一些專家到省一級的財(cái)政部門和融資平臺(tái)、市縣一級的財(cái)政局、街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及工業(yè)園區(qū)等深入調(diào)研。調(diào)研結(jié)果顯示，地方債產(chǎn)生的腐敗問題與制度慣性有關(guān)�！氨M管在2015年，國家就明確地方政府通過省級政府發(fā)行地方債是唯一合法的政府融資渠道。但很多市縣、街道的領(lǐng)導(dǎo)干部，已經(jīng)習(xí)慣了用融資平臺(tái)去解決資金缺口問題。長時(shí)間以來，不少地方為了建工業(yè)園區(qū)，前期盲目投入大量資金，但引進(jìn)的產(chǎn)業(yè)沒達(dá)到預(yù)期，導(dǎo)致無錢進(jìn)賬，還得還本付息。因此，他們只能不斷借新債還舊債”。
長期以來，在政府成立融資平臺(tái)后，出現(xiàn)的官商不分現(xiàn)象也受到爭議。溫來成舉例稱，比如，有的市政府成立的融資平臺(tái)，往往由分管財(cái)經(jīng)的副市長兼任平臺(tái)董事長或總經(jīng)理；財(cái)政局成立的融資平臺(tái)，往往由財(cái)政局局長任董事長或總經(jīng)理。這種背景下，也容易出現(xiàn)腐敗現(xiàn)象。
毛捷和一些專家去一些基層政府調(diào)研后，發(fā)現(xiàn)街道存在的問題比較多。在城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施改造、市政建設(shè)、棚戶區(qū)改造等城鎮(zhèn)綜合整治項(xiàng)目中，市縣一級的政府會(huì)承擔(dān)大部分資金，但是很多街道往往會(huì)借助這個(gè)名頭，成立融資平臺(tái)公司。很多街道的融資平臺(tái)公司和街道辦主任有千絲萬縷關(guān)系，他們白天是街道辦主任，晚上就以融資平臺(tái)董事長、總經(jīng)理身份參加各種應(yīng)酬�！敖陙恚覀�?nèi)ヒ恍┦》菡{(diào)研時(shí)，發(fā)現(xiàn)這種基層領(lǐng)導(dǎo)具有‘雙重身份’的現(xiàn)象還存在。而且有的街道，每一個(gè)新領(lǐng)導(dǎo)上來，都會(huì)扶植一兩家自己信任的融資平臺(tái)公司”。
他稱，地方債中隱性債務(wù)比較嚴(yán)重的主要問題，在于基層融資平臺(tái)不規(guī)范。很多財(cái)政資金從中央到省市區(qū)縣很少出現(xiàn)被截留的情況，但到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道、工業(yè)園區(qū)的基層用款單位，如果還存在不規(guī)范的融資平臺(tái)公司的話，就很容易出現(xiàn)腐敗行為，部分融資平臺(tái)公司甚至成了一些人謀取私利的“白手套”。
深挖腐敗需細(xì)化配套條例
近年來，深挖債務(wù)背后的腐敗問題多次被中央和地方提及。中紀(jì)委曾明確將地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)中隱藏的腐敗列為2020年重點(diǎn)工作之一。2021年5月10日，貴州省政府召開會(huì)議表示，要堅(jiān)決杜絕違規(guī)舉債行為。山西、湖南、吉林等多省份也有相關(guān)表態(tài)。
陳華認(rèn)為，多地之所以出現(xiàn)地方債腐敗問題，最根本原因還是官員對GDP的盲目崇拜，很多地方還是以GDP論政績；加之地方財(cái)政分灶吃飯等，這種背景下，不少地方官員便盲目舉債搞建設(shè)，導(dǎo)致后續(xù)產(chǎn)生一系列問題。在《規(guī)范地方債的關(guān)鍵是政府轉(zhuǎn)型》一文中提到，長期以來，研究中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型與發(fā)展的國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)學(xué)家們普遍認(rèn)識(shí)到，中國地區(qū)之間的激烈競爭是中國經(jīng)濟(jì)維持幾十年中高速增長的“第一推動(dòng)力”。已有的研究表明，轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)快速增長會(huì)給官員帶來三種收益：更多的財(cái)政收入，更高的晉升概率，以及更多的尋租空間。
為追求個(gè)人升遷，盲目舉債發(fā)展的案例也并不鮮見�！缎戮﹫�(bào)》曾刊發(fā)《起底萬慶良：善迎合領(lǐng)導(dǎo) 借債30億造城賺政績》一文，報(bào)道了廣東省委原常委、廣州市委原書記萬慶良案。該文援引揭陽一位副廳級干部的話說，萬慶良主政揭陽時(shí)，政績主要有兩方面：一是引進(jìn)多個(gè)大項(xiàng)目，拉動(dòng)揭陽GDP迅速增長；二是實(shí)施“30億工程”改變了城市面貌。所謂“30億工程”是因總投資約30億元人民幣而得名，包含“兩河四岸建設(shè)”、市政建設(shè)等106個(gè)具體項(xiàng)目。萬慶良舉債投資30億后， 2008年，他由揭陽市委書記升任副省長。
城建的巨大政績背后是巨大的利益誘惑。毛捷認(rèn)為，為防范地方債滋生腐敗問題，應(yīng)該嚴(yán)格做到地方官員“終身追責(zé)，倒查責(zé)任”制度，促使在任的官員作重大決策時(shí)，更加謹(jǐn)慎；在發(fā)行地方債時(shí)，還應(yīng)發(fā)揮地方人大的監(jiān)督。目前，人大還是從法律預(yù)算等角度，對地方融資規(guī)模進(jìn)行監(jiān)督，對一些隱性債務(wù)難以監(jiān)管。還應(yīng)從法律角度賦予人大更實(shí)質(zhì)性的監(jiān)督權(quán)。
劉興成建議，應(yīng)該將地方黨政一把手和地方債主管領(lǐng)導(dǎo)的政績考核和職務(wù)升遷，與地方債產(chǎn)生的業(yè)績、地方債務(wù)總額、幅度變化等指標(biāo)掛鉤，既防范寅吃卯糧現(xiàn)象，又防范新官不理舊賬現(xiàn)象。
溫來成告訴《中國新聞周刊》，懲治地方債產(chǎn)生的腐敗行為，最關(guān)鍵的一點(diǎn)是要落實(shí)好制度。盡管中組部發(fā)布的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》和國務(wù)院出臺(tái)的《地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案》等都規(guī)定，官員離任時(shí)，要進(jìn)行地方債務(wù)審計(jì)。但目前，沒有出現(xiàn)配套文件，可操作性不強(qiáng)。比如說一個(gè)城市出現(xiàn)了地方債的問題，應(yīng)該問責(zé)市委書記、市長，還是財(cái)政局長等沒有明確，按照什么標(biāo)準(zhǔn)問責(zé)也不明確。因此，應(yīng)該盡快出臺(tái)明確的、可操作性的配套條例。
《中國新聞周刊》2021年第47期
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