深挖地方債腐敗
中國新聞周刊記者/周群峰
發(fā)于2021.12.20總第1025期《中國新聞周刊》
12月1日，江蘇省紀委在官網刊文稱，紀委系統(tǒng)深挖細查債務背后的貪腐問題，嚴肅查處了省發(fā)改委原副主任祁彪、南通市原副市長陳曉東、南京市浦口區(qū)委原書記祁豫瑋等典型案件。鎮(zhèn)江市、宿遷市紀委監(jiān)委嚴肅懲治國有平臺公司腐敗問題，為國家挽回巨額經濟損失。
防范地方政府債務(簡稱“地方債”)風險是中央部署的一項重點工作。今年以來，貴州、山西等多省紛紛表態(tài)，要深挖地方債務風險中潛藏的腐敗問題。
湖北省統(tǒng)計局副局長、中南財經政法大學教授葉青告訴《中國新聞周刊》，關于地方債的監(jiān)管，在制度層面上已經比較完善，但落實起來還不到位。在“數字出官，官出數字”的背景下，一些地方官員千方百計提高GDP，目的還是為了個人升遷或斂財。有的地方官員甚至不切實際地提出“三年一小變、六年一中變，九年一大變”的目標，為此舉債搞建設，造成大量爛尾項目，難以收場。
葉青說，地方債務借來的錢，由于不需要走人大審批的預算流程，來得過于容易，有的地方政府往往打著基礎設施建設的名號，被隨意投入各種渠道，使用效率差，類似層層轉包、工程質量失控等腐敗現象也就應運而生。
“風險釋放時腐敗鏈條也被釋放”
財政部公布的數據顯示，截至2020年底，地方政府債務余額為25.66萬億元。據上海財經大學高等研究院“中國宏觀經濟形勢分析與預測”課題組統(tǒng)計，地方政府債券余額和城投債余額合計，截至今年10月20日，以地方政府債券形式的顯性債務共41.42萬億元。其中，江蘇(4.46萬億元)、浙江(3.10萬億元)、山東(2.77萬億元)位列前三。
在中國農業(yè)大學經濟管理學院副教授方明月等三人合寫的《規(guī)范地方債的關鍵是政府轉型》一文中稱，“地方債”是一個籠統(tǒng)的概念。狹義的地方債，是指由財政部批準、通過省級政府發(fā)行的債券，這類債券的信用評級很高。廣義的地方債除了由地方政府直接發(fā)行的顯性債券外，還包括大量由地方投融資平臺發(fā)行的企業(yè)債、公司債以及中期票據等債務，后者簡稱“城投債”，通常被認為是地方政府隱性債務的主要成分。由于城投債在金融交易系統(tǒng)里可以公開查詢，所以其違約情況往往成為地方債風險的風向標。
中央財經大學中財-中證鵬元地方財政投融資研究所執(zhí)行所長、財政部PPP專家?guī)鞂＜覝貋沓筛嬖V《中國新聞周刊》，2015年以后，財政部和國家審計署就沒有公布隱性債務的數量。不過業(yè)內推測，目前，國內隱性債務現在規(guī)模大概在40萬億元。
江蘇省委高層曾直言，該省地方債里存在貪腐現象。據《中國紀檢監(jiān)察報》報道，在2018年度江蘇省全面從嚴治黨主體責任述職會上，時任江蘇省委書記婁勤儉指出，“鎮(zhèn)江市在重點領域監(jiān)管方面存在薄弱環(huán)節(jié)，政府隱性債務風險突出，甚至存在腐敗問題”。
此次被江蘇紀委點名的三名官員中，祁彪現年59歲，2018年10月任江蘇省發(fā)改委副主任，2020年11月29日被查。2021年6月8日，雙開通報稱，祁彪利用職權和職務影響，充當地方政府平臺公司融資中介，通過虛增中介環(huán)節(jié)收取中介費的方式，收受巨額財物，推高地方債；伙同其子違規(guī)開展融資業(yè)務，募集公眾資金高息投向地方政府平臺，牟取巨額非法利益，增加金融風險和社會風險等。
涉及地方債腐敗問題的官員并非個案。多位受訪專家稱，貴州省黔南州獨山縣委原書記潘志立案，是此類案例中最為典型的一個。
《中國紀檢監(jiān)察報》報道，為了政績，潘志立罔顧獨山縣每年財政收入不足10個億的實際，盲目舉債近2億元打造“天下第一水司樓”“世界最高琉璃陶建筑”等形象工程、政績工程。他被免職時，獨山縣債務高達400多億元，絕大多數融資成本超過10%。這意味著，獨山縣每年光債務利息就超過40億元，全年財政收入不吃不喝也遠不足償還利息。潘志立因此被輿論稱為“全國最會借錢和最敢花錢的縣委書記”。
泰山產業(yè)領軍人才、山東財經大學教授陳華告訴《中國新聞周刊》，近年來，一些地方出現債務違約爆雷后，在風險釋放過程中，以前隱藏的腐敗鏈條也會被釋放，導致一些官員被查�！叭绻數丶o委深究，往往會發(fā)現很多腐敗問題。因此，一旦出現爆雷情況，也考驗著紀委的魄力。有的會睜一只眼閉一只眼，追求適可而止，有的會痛下決心，想把腐敗鏈條連根拔起”。
他稱，地方債中的融資租賃等非標業(yè)務，一般都有一定比例的公關費(如業(yè)務拓展費、咨詢費等)，如果通過合法渠道，政府平臺公司把這筆費用給提供融資的公司，一定程度上是合法的，如果給了負責簽字的有權的個人就會導致腐敗等問題。
一位受訪的經濟學家告訴《中國新聞周刊》，地方債領域腐敗問題往往與工程建設相互交織，而且具有很強的隱蔽性。比如，一家信托公司為地方政府融資10億元，期限是3年，給予的市場年化收益率也不高，但這家信托公司往往要求一家關聯的工程公司參與到相關項目中來。政府答應這種條件后，就為這家公司量身定做招投標條件，確保該公司拿到項目�！斑@家信托公司為政府融資掙錢不多，這家工程公司拿到項目后，會拿出一定比例的資金，返還給信托公司，在這個融資返費(點)的過程中，有一部分費用可能就到了某位官員個人腰包，從而滋生出比較隱蔽的錢權交易行為�！�
北京市中永律師事務所合伙人、財經律師劉興成告訴《中國新聞周刊》，監(jiān)管好地方債的工程建設，出路在于依法行政，將地方債的工程建設公開化、公平化和公正化。切實運用好《招標投標法》和《招標投標法實施條例》，防止出現不招投標或串標的情況，還要運用好《民法典》，防止出現合同欺詐。
有的融資平臺淪為“白手套”
溫來成稱，上世紀80年代，在上海出現國內最早的一批融資平臺。2015年，全國各級融資平臺曾達到上萬家。目前，數量至少在8000家左右�！耙郧�，地方政府不允許發(fā)債，所以出現了融資平臺。從2015年開始，國家允許省政府發(fā)債，市縣政府可以委托省政府發(fā)債。按照新《預算法》規(guī)定，地方政府舉債的唯一途徑就是發(fā)行債券，融資平臺融資的錢為企業(yè)債，不再視為政府債”。
對外經濟貿易大學國際經濟貿易學院教授、財政部政府債務研究和評估中心專家毛捷接受《中國新聞周刊》采訪時表示，現在發(fā)債的權限在省級政府，但省級政府很難對地方報上來的所有項目把控好風險，因此地方政府就會包裝項目，導致一些項目有水分(比如來自于土地的收益只是一個預估，最終實際效益很可能低于預估價)。在這種情況下，會導致資金和項目不同步的現象。這時，錢早到賬了，但項目還沒開工而且還要付利息，這不利于財政體制增效，也容易滋生腐敗。從以往審計署披露的情況看，有的資金到賬后，項目長達一年多時間不開工。
溫來成認為，現在融資平臺的歷史使命已經完成，如果是純公益性的就撤銷，如果有具體業(yè)務就轉成一般面向市場經營的國企，和地方財政劃清界限。毛捷也表達了類似觀點。他稱，應加快分階段推進地方尤其是區(qū)縣街道的融資平臺公司的市場化轉型。讓融資平臺不再承擔替政府融資的職能，地方債腐敗往往與隱性債務緊密相連，如果把這類融資平臺規(guī)范好了，該裁撤的裁撤，該合并到市縣一級的合并，該破產的破產，該關停的關停，相對來說就把渠道斬斷了。讓融資平臺還要進一步轉變?yōu)樽载撚�、獨自承擔責任的市場法人主體。
但在實踐中，融資平臺的轉型或退出并非易事。溫來成告訴《中國新聞周刊》，2015年，財政部就要求投融資平臺轉型發(fā)展，但并沒有給予一個明確的轉型時間點。同時，受到經濟下行，地方上保增長、保就業(yè)等因素影響，這種轉型并不順利，甚至從數量上，很多地方的融資平臺還有增無減�！斑@些平臺如果不繼續(xù)融資，到期的債券可能還不了。他們只得靠借新債還舊債，否則公司破產，就會引起市場震蕩”。
毛捷介紹，他曾和一些專家到省一級的財政部門和融資平臺、市縣一級的財政局、街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及工業(yè)園區(qū)等深入調研。調研結果顯示，地方債產生的腐敗問題與制度慣性有關�！氨M管在2015年，國家就明確地方政府通過省級政府發(fā)行地方債是唯一合法的政府融資渠道。但很多市縣、街道的領導干部，已經習慣了用融資平臺去解決資金缺口問題。長時間以來，不少地方為了建工業(yè)園區(qū)，前期盲目投入大量資金，但引進的產業(yè)沒達到預期，導致無錢進賬，還得還本付息。因此，他們只能不斷借新債還舊債”。
長期以來，在政府成立融資平臺后，出現的官商不分現象也受到爭議。溫來成舉例稱，比如，有的市政府成立的融資平臺，往往由分管財經的副市長兼任平臺董事長或總經理；財政局成立的融資平臺，往往由財政局局長任董事長或總經理。這種背景下，也容易出現腐敗現象。
毛捷和一些專家去一些基層政府調研后，發(fā)現街道存在的問題比較多。在城鎮(zhèn)基礎設施改造、市政建設、棚戶區(qū)改造等城鎮(zhèn)綜合整治項目中，市縣一級的政府會承擔大部分資金，但是很多街道往往會借助這個名頭，成立融資平臺公司。很多街道的融資平臺公司和街道辦主任有千絲萬縷關系，他們白天是街道辦主任，晚上就以融資平臺董事長、總經理身份參加各種應酬�！敖陙恚覀內ヒ恍┦》菡{研時，發(fā)現這種基層領導具有‘雙重身份’的現象還存在。而且有的街道，每一個新領導上來，都會扶植一兩家自己信任的融資平臺公司”。
他稱，地方債中隱性債務比較嚴重的主要問題，在于基層融資平臺不規(guī)范。很多財政資金從中央到省市區(qū)縣很少出現被截留的情況，但到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道、工業(yè)園區(qū)的基層用款單位，如果還存在不規(guī)范的融資平臺公司的話，就很容易出現腐敗行為，部分融資平臺公司甚至成了一些人謀取私利的“白手套”。
深挖腐敗需細化配套條例
近年來，深挖債務背后的腐敗問題多次被中央和地方提及。中紀委曾明確將地方債務風險中隱藏的腐敗列為2020年重點工作之一。2021年5月10日，貴州省政府召開會議表示，要堅決杜絕違規(guī)舉債行為。山西、湖南、吉林等多省份也有相關表態(tài)。
陳華認為，多地之所以出現地方債腐敗問題，最根本原因還是官員對GDP的盲目崇拜，很多地方還是以GDP論政績；加之地方財政分灶吃飯等，這種背景下，不少地方官員便盲目舉債搞建設，導致后續(xù)產生一系列問題。在《規(guī)范地方債的關鍵是政府轉型》一文中提到，長期以來，研究中國經濟轉型與發(fā)展的國內外經濟學家們普遍認識到，中國地區(qū)之間的激烈競爭是中國經濟維持幾十年中高速增長的“第一推動力”。已有的研究表明，轄區(qū)內經濟快速增長會給官員帶來三種收益：更多的財政收入，更高的晉升概率，以及更多的尋租空間。
為追求個人升遷，盲目舉債發(fā)展的案例也并不鮮見。《新京報》曾刊發(fā)《起底萬慶良：善迎合領導 借債30億造城賺政績》一文，報道了廣東省委原常委、廣州市委原書記萬慶良案。該文援引揭陽一位副廳級干部的話說，萬慶良主政揭陽時，政績主要有兩方面：一是引進多個大項目，拉動揭陽GDP迅速增長；二是實施“30億工程”改變了城市面貌。所謂“30億工程”是因總投資約30億元人民幣而得名，包含“兩河四岸建設”、市政建設等106個具體項目。萬慶良舉債投資30億后， 2008年，他由揭陽市委書記升任副省長。
城建的巨大政績背后是巨大的利益誘惑。毛捷認為，為防范地方債滋生腐敗問題，應該嚴格做到地方官員“終身追責，倒查責任”制度，促使在任的官員作重大決策時，更加謹慎；在發(fā)行地方債時，還應發(fā)揮地方人大的監(jiān)督。目前，人大還是從法律預算等角度，對地方融資規(guī)模進行監(jiān)督，對一些隱性債務難以監(jiān)管。還應從法律角度賦予人大更實質性的監(jiān)督權。
劉興成建議，應該將地方黨政一把手和地方債主管領導的政績考核和職務升遷，與地方債產生的業(yè)績、地方債務總額、幅度變化等指標掛鉤，既防范寅吃卯糧現象，又防范新官不理舊賬現象。
溫來成告訴《中國新聞周刊》，懲治地方債產生的腐敗行為，最關鍵的一點是要落實好制度。盡管中組部發(fā)布的《黨政領導干部選拔任用工作條例》和國務院出臺的《地方政府性債務風險應急處置預案》等都規(guī)定，官員離任時，要進行地方債務審計。但目前，沒有出現配套文件，可操作性不強。比如說一個城市出現了地方債的問題，應該問責市委書記、市長，還是財政局長等沒有明確，按照什么標準問責也不明確。因此，應該盡快出臺明確的、可操作性的配套條例。
《中國新聞周刊》2021年第47期
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