陳舊與潮流的碰撞,資源枯竭型城市20年“變形計(jì)”
資源枯竭型城市的20年“變形計(jì)”
因資源而興,因資源而衰,是所有曾經(jīng)“家里有礦”的城市難以繞開的“資源詛咒”宿命。
隨著金融危機(jī)后大宗商品“黃金十年”的終結(jié),許多資源型城市的資源綜合利用水平低,逐漸走向枯竭。當(dāng)累計(jì)采出儲量已達(dá)到可采儲量70%以上,這些城市被稱為資源枯竭型城市。2008年、2009年、2012年,中國分三批確定了69個(gè)資源枯竭型城市(縣、區(qū)),其中煤炭城市37座、有色金屬城市14座、黑色冶金城市6座、石油城市3座、其他城市9座,涉及人口1.54億?梢哉f,資源枯竭型城市的未來不僅關(guān)乎一座城市的命運(yùn),也關(guān)系到中國城市的發(fā)展生態(tài),攸關(guān)整個(gè)社會高質(zhì)量發(fā)展的成色。
《全國資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃(2013-2020年)》指出,對于衰退型城市,要加快其轉(zhuǎn)型發(fā)展,核心是大力發(fā)展接續(xù)替代產(chǎn)業(yè),同時(shí)解決最突出的一些歷史遺留問題!稗D(zhuǎn)型”這道資源型城市的終極課題,各地給出了不同的解題思路。然而受制于資源、環(huán)境、制度、技術(shù)乃至人才等多方面的因素,轉(zhuǎn)型困難重重。20年來,轉(zhuǎn)型效果如何,有哪些經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn),未來的出路在哪里等等,仍然是中國資源型城市在命運(yùn)的十字路口需要直面的拷問。
失落的城市
衰退之后的遼寧阜新,成了新的起點(diǎn)。
阜新市市政府東南方向2.5公里處,是新中國成立后的第一座大型機(jī)械化露天煤礦,也是亞洲第一露天煤礦——海州露天煤礦。
1953年正式投產(chǎn)的海州露天煤礦,曾創(chuàng)造過不可思議的輝煌:半個(gè)多世紀(jì)里,累計(jì)生產(chǎn)煤炭2.44億噸,完成工業(yè)產(chǎn)值96.98億元,上繳利稅33.45億元。
但這也為阜新市留下了一個(gè)相當(dāng)于38座北京故宮面積總和的巨大“傷疤”。歷經(jīng)半個(gè)多世紀(jì)開采,海州露天煤礦形成一個(gè)東西長3.9公里、南北寬1.8公里、垂深350米、總占地面積7.02平方公里的巨型“礦坑”。
2001年,阜新的煤礦已回天乏術(shù),東梁礦、平安礦、新邱露天煤礦經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)實(shí)施全面破產(chǎn)。也是在這一年,阜新在國務(wù)院專題辦公會議上被確定為“全國首個(gè)資源枯竭型城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型試點(diǎn)市”。2005年5月31日,輝煌了半個(gè)多世紀(jì)的海州露天煤礦正式關(guān)閉。
全國其他資源型城市,也陸續(xù)走入了相似的困境。
甘肅白銀,一座以貴金屬命名的西北城市,盡管并不盛產(chǎn)白銀,卻是銅、鋁、鉛、鋅等有色金屬的寶地。
1956年7月,白銀公司進(jìn)行3次礦山大爆破,被認(rèn)為是白銀具有開拓意義的三聲巨響。天南海北的年輕人們響應(yīng)號召,背井離鄉(xiāng)來到白銀。戈壁灘上燈火通明,廠房和市區(qū)建設(shè)起來。1959年10月1日,白銀公司露天銅礦正式投產(chǎn),銅硫產(chǎn)品產(chǎn)量和產(chǎn)值利稅率曾連續(xù)18年居全國之首。
白銀一度成為甘肅省內(nèi)僅次于蘭州的第二大工業(yè)城市,但頂峰很短暫。白銀市志記載,20世紀(jì)90年代后,職工下崗、社會失業(yè)率上升。至1995年,城鎮(zhèn)人口和無業(yè)人員不斷增加,城鎮(zhèn)居民的就業(yè)程度不斷下降。2004年,白銀公司就宣布破產(chǎn)。
夢醒之后,衰退的白銀面臨更殘酷的現(xiàn)實(shí)!霸趪沂着Y源枯竭城市中,白銀市屬于歷史欠賬最多、財(cái)力狀況最差、生態(tài)環(huán)境最惡劣、面臨困難最多的城市!币环莨俜桨l(fā)布的《甘肅省白銀市資源枯竭城市轉(zhuǎn)型規(guī)劃》中這樣寫道。
2007年12月24日,國務(wù)院出臺《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)資源型城市可持續(xù)發(fā)展的若干意見》后,國家發(fā)改委于2008年3月17日確定了國家首批資源枯竭城市,共有12個(gè)城市被列入。包括阜新、伊春、遼源、白山、盤錦、石嘴山、白銀、個(gè)舊(縣級市)、焦作、萍鄉(xiāng)、大冶(縣級市)、大興安嶺。此后在2009年和2012年,又分別確定了32個(gè)、25個(gè)資源枯竭型城市。
這些城市似乎有著相同的宿命,它們大多興起于新中國第一個(gè)五年計(jì)劃時(shí)期,卻又在21世紀(jì)前后遭遇集體陣痛。
中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所副研究員、中國自然資源學(xué)會資源型城市專業(yè)委員會秘書長余建輝告訴新京報(bào)記者,改革開放以后中國經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展,同時(shí)也意味著資源的快速消耗,很多城市是在民國時(shí)期乃至古代都有開采活動(dòng),資源的消耗更大。此外,資源枯竭型城市的國企往往比較集中,受上世紀(jì)九十年代國企改制沖擊,歷史包袱更重。
據(jù)國家發(fā)改委消息,截至2018年,全國69個(gè)資源枯竭型城市已累計(jì)獲得中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金近1600億元,針對獨(dú)立工礦區(qū)和采煤沉陷區(qū)的發(fā)展困難,中央預(yù)算內(nèi)投資支持力度逐年增大。
產(chǎn)業(yè)換道
對于資源枯竭型城市來說,財(cái)政補(bǔ)貼并不能從根本上解決問題,轉(zhuǎn)型或是惟一出路。
“全世界的資源型城市轉(zhuǎn)型都是個(gè)巨大的難題!庇嘟ㄝx說,資源型城市在資源開采高峰時(shí)期很難有動(dòng)力去發(fā)展別的產(chǎn)業(yè),慢慢就形成了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一、城市發(fā)展過于依賴資源型產(chǎn)業(yè)、難以抗擊波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)的隱患。等到了資源開采后期,社保虧欠、失業(yè)人員比重過大、設(shè)施老舊不堪等很多矛盾凸顯出來,這時(shí)候再讓經(jīng)濟(jì)支柱已經(jīng)開始崩塌、財(cái)力入不敷出的城市,去考慮比之前發(fā)展還要大得多的轉(zhuǎn)型問題,難度更大!斑有很多發(fā)展意識、發(fā)展慣性的問題等等,更加難以扭轉(zhuǎn)!
一篇名為《中國特色資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的路徑思考》的論文指出,資源型城市轉(zhuǎn)型的核心是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型,而經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的根本是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。一般來說,國內(nèi)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型模式包括三個(gè)類別,一是替代型,即完全舍棄傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè),實(shí)現(xiàn)徹底轉(zhuǎn)型;二是延伸型,即進(jìn)一步深化原有產(chǎn)業(yè)模式,實(shí)現(xiàn)縱深一體化或產(chǎn)業(yè)集群化的發(fā)展目標(biāo)轉(zhuǎn)型;三是混合型,即一種兼顧原有產(chǎn)業(yè)的延伸轉(zhuǎn)型與培育新產(chǎn)業(yè)的混合型發(fā)展轉(zhuǎn)型。
黑龍江鶴崗是一座典型的以“煤頭化尾”為轉(zhuǎn)型抓手的城市。時(shí)至今日,煤炭產(chǎn)業(yè)仍然是鶴崗的支柱產(chǎn)業(yè),短期之內(nèi)難以做到“去煤化”。
2015年,中國海洋石油集團(tuán)有限公司以鶴崗市煤炭資源為依托,在東北地區(qū)投資興建的第一套煤化工項(xiàng)目——華鶴“3052”項(xiàng)目建成投產(chǎn),年產(chǎn)30萬噸合成氨、52萬噸尿素。
要走出一條不唯煤、延伸煤,產(chǎn)品精深加工,資源型城市轉(zhuǎn)型的高質(zhì)量發(fā)展之路——基于這樣的判斷,鶴崗全力推進(jìn)煤轉(zhuǎn)電、煤制焦、煤制氣、煤制肥、煤基多聯(lián)產(chǎn)五大產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展,加快建設(shè)煤化工產(chǎn)業(yè)園,促進(jìn)產(chǎn)業(yè)聚集,把做深做長煤炭精深加工產(chǎn)業(yè)鏈作為鶴崗經(jīng)濟(jì)解困、城市轉(zhuǎn)型的有效途徑之一。
甘肅玉門的轉(zhuǎn)型則更為激進(jìn),不僅產(chǎn)業(yè)換道,連城市也一并舍棄了。這座西北小城曾是中國石油工業(yè)的搖籃,也是鐵人王進(jìn)喜的故鄉(xiāng)。上世紀(jì)90年代初,衰敗的跡象開始露出苗頭,油田產(chǎn)業(yè)仿佛進(jìn)入了倒計(jì)時(shí)。2003年,為了擺脫對石油的依賴,玉門做出了“棄城”的驚人之舉。
遷城后的玉門嘗試舉全市之力發(fā)展風(fēng)電產(chǎn)業(yè)。南依祁連山,北鄰馬鬃山,“兩山夾一谷”的特殊地理位置使得玉門成為東西風(fēng)的天然通道,被稱為“世界風(fēng)口”。
“等風(fēng)來”的玉門還搭上了國家提倡發(fā)展新能源的“風(fēng)口”。一組數(shù)據(jù)顯示,玉門風(fēng)能資源總儲量1.5億千瓦,可開發(fā)量4000萬千瓦以上,占全國可開發(fā)量的七分之一,風(fēng)場集中在1萬平方公里內(nèi),年滿負(fù)荷發(fā)電小時(shí)數(shù)可達(dá)2300小時(shí)。
隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級,轉(zhuǎn)型有了更廣袤的外延空間,資源枯竭型城市依托各自優(yōu)勢特色探索轉(zhuǎn)型路徑。例如,中國“鋅都”廣東韶關(guān)主動(dòng)融入粵港澳大灣區(qū),在交通、產(chǎn)業(yè)、科技、金融、民生等方面開展深入合作;山東棗莊傾力打造“互聯(lián)網(wǎng)小鎮(zhèn)”,積極布局電子商務(wù)、大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)學(xué)研轉(zhuǎn)化等產(chǎn)業(yè);廣西“煤都”合山立足工業(yè)研學(xué),通過整修礦山、礦井、老火車站、鐵軌等遺跡,努力打造獨(dú)樹一幟的“一城一軌一園”特色工業(yè)旅游品牌……這其中,一些城市已成功轉(zhuǎn)身,另一些城市仍在努力探路。
陳舊與潮流的碰撞
2021年7月18日,一股音浪隨著躁動(dòng)的鼓點(diǎn)在阜新海州露天煤礦巨型礦坑炸響,這是“2021遼寧·阜新草莓音樂節(jié)”舞臺現(xiàn)場。兩天的演出,超過3.5萬名樂迷涌入8萬平方米獨(dú)特的礦坑,享受了一場奇妙的音樂盛宴。
知名歌手毛不易、搖滾音樂人謝天笑以及許多小眾樂隊(duì)悉數(shù)登場,昔日“工業(yè)病”留下的“傷疤”大坑,搖身一變成了極具朋克氣質(zhì)的舞臺。盡管已是盛夏,但在這個(gè)全國獨(dú)一無二的“礦坑音樂節(jié)”中,年輕歌迷的熱情一次次將現(xiàn)場推向高潮。
近幾年,音樂節(jié)的熱度節(jié)節(jié)攀高。從2000年舉辦的第一屆北京迷笛音樂節(jié)至今,音樂節(jié)市場迎來了第三個(gè)十年,除了一路向好的數(shù)據(jù),一個(gè)明顯的變化就是音樂節(jié)市場逐漸從一線城市下沉到地級市和縣級市,音樂節(jié)正在成為“城市營銷”的利器。
資源枯竭型城市顯然也看到了其中的機(jī)會。據(jù)新京報(bào)記者不完全統(tǒng)計(jì),至少25個(gè)資源枯竭型城市曾舉辦過音樂節(jié),潮流摩登的音符飄蕩在具有年代感的工業(yè)城市上空,碰撞出一種迥異于其他城市的化學(xué)反應(yīng)。
音樂節(jié)是各大城市培育文旅新業(yè)態(tài)的一個(gè)縮影。國際經(jīng)驗(yàn)表明,文旅類產(chǎn)業(yè)往往是資源枯竭型城市突圍的“藥方”之一,除了發(fā)展傳統(tǒng)的旅游業(yè),各種體育賽事、城市嘉年華活動(dòng)被青睞選中。
2021年5月22日,甘肅白銀一場山地馬拉松百公里越野賽戛然而止,21名參賽者不幸倒在了比賽的路上。
這場比賽原本是白銀發(fā)展“文體旅”產(chǎn)業(yè)的一次嘗試,越野賽鳴槍地正是計(jì)劃創(chuàng)建5A級風(fēng)景區(qū)的黃河石林。據(jù)該景區(qū)所在的景泰縣“景泰融媒”2018年6月的報(bào)道顯示,自2017年以來,黃河石林大景區(qū)已先后舉辦國際自行車賽、萬人徒步大賽以及國際馬拉松賽等賽事。
這篇報(bào)道稱,當(dāng)?shù)匾劳悬S河石林的獨(dú)特地形地貌,“打造獨(dú)一無二的集黃河、石林、沙漠、戈壁、綠洲、奇山峻峰于一體的國際性品牌賽事”。
這種突出當(dāng)?shù)靥厣匀痪坝^的設(shè)計(jì)策略與其他城市“辦馬”思路并無二致,問題出在白銀當(dāng)?shù)刂鬓k方缺乏針對極端天氣的預(yù)案,最終釀成這起令人惋惜的事故。
首都經(jīng)貿(mào)大學(xué)城市經(jīng)濟(jì)與公共管理學(xué)院教授吳康告訴新京報(bào)記者,城市基礎(chǔ)設(shè)施與服務(wù)將直接影響城市發(fā)展文旅類第三產(chǎn)業(yè)的效果。但他同時(shí)指出,僅靠消費(fèi)型的第三產(chǎn)業(yè)很難支撐資源枯竭型城市走向復(fù)興,“消費(fèi)型城市往往要求城市體量要大,人口密度高,尤其是年輕人多,才能保障城市的消費(fèi)活力,而資源枯竭型城市人口向外流失,基礎(chǔ)設(shè)施與服務(wù)跟不上,形成了一個(gè)惡性循環(huán)!
生態(tài)修復(fù)實(shí)現(xiàn)“蝶變”
從頂峰墜落的資源枯竭型城市,首當(dāng)其沖面臨的是生態(tài)環(huán)境的嚴(yán)重破壞,如何修復(fù)生態(tài)“爛攤子”,是資源枯竭型城市不可回避的一道難題。
因煤而興、因礦設(shè)區(qū)的“百年煤城”徐州賈汪區(qū)曾經(jīng)就有一段“灰歷史”。賈汪曾是徐州地區(qū)重要煤炭產(chǎn)地之一,常年的開采嚴(yán)重破壞了當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境,“雨天一身泥、晴天一身灰”,是當(dāng)時(shí)周邊居民的真實(shí)生活寫照。
為改善當(dāng)?shù)嘏税埠纳鷳B(tài)面貌與老百姓的生活環(huán)境,2010年3月,賈汪區(qū)正式對潘安湖采煤塌陷區(qū)實(shí)施改造,拉開了賈汪生態(tài)轉(zhuǎn)型的大幕。
賈汪大力開展大氣污染物減排工作、推進(jìn)碧水繞城工程,改善城區(qū)水環(huán)境、全面啟動(dòng)“二次進(jìn)軍荒山”綠化工程修復(fù)裸露荒山。一套組合拳下來,賈汪已然成為令人稱奇的生態(tài)樣本,真正實(shí)現(xiàn)了從“一城煤灰半城土”到“一城青山半城湖”的蝶變。
與礦產(chǎn)類資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型不同,由于林業(yè)資源的可持續(xù)屬性,林業(yè)資源枯竭型城市往往選擇通過林木資源的科學(xué)營林和發(fā)展“碳匯經(jīng)濟(jì)”生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制,同時(shí)發(fā)展生態(tài)旅游業(yè)與其他優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)的生態(tài)轉(zhuǎn)型路徑。
通過梳理可以發(fā)現(xiàn),69座資源枯竭轉(zhuǎn)型試點(diǎn)城市中,其中林業(yè)資源枯竭轉(zhuǎn)型試點(diǎn)城市為16個(gè),占試點(diǎn)城市總數(shù)的23.2%。映射到地理空間上,中國林業(yè)資源枯竭型城市基本分布在東北地區(qū)的大小興安嶺及長白山地區(qū)。
伊春,新中國森林工業(yè)起步的小城,擁有廣袤的森林資源。2011年,《大小興安嶺林區(qū)生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型規(guī)劃》實(shí)施,伊春率先停止了森林主伐,2013年又早于全省森工一年全面停止了商業(yè)性采伐。
作為全國開發(fā)最早、停伐最早的重點(diǎn)國有林區(qū),停伐后伊春培育森林后備資源34萬畝,森林撫育880多萬畝,森林蓄積量年均凈增1000萬立方米以上,森林覆被率提高0.3個(gè)百分點(diǎn),夯實(shí)了北方最重要的生態(tài)屏障。
伊春林區(qū)把森林食品、生態(tài)旅游、北藥種植、木業(yè)加工、綠色礦業(yè)確定為轉(zhuǎn)型主導(dǎo)產(chǎn)業(yè),打生態(tài)牌、走特色路,綠色生態(tài)產(chǎn)業(yè)體系初步形成,此外努力增加林業(yè)碳匯,推進(jìn)林業(yè)碳匯走向市場交易。但總體來看,這些產(chǎn)業(yè)仍處于起步階段。由于地處偏遠(yuǎn)、閉塞等原因,國有林區(qū)的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展仍相對滯后。以2018年為例,伊春國有林區(qū)實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)總值274.15億元,公共財(cái)政預(yù)算收入17.89億元,常住居民人均可支配收入24998元,與國內(nèi)發(fā)達(dá)地區(qū)和黑龍江省內(nèi)相對發(fā)達(dá)地區(qū)仍有較大差距。
這注定是一場艱難卻毫無退路的硬仗。2020年9月22日,習(xí)近平主席在第七十五屆聯(lián)合國大會一般性辯論上指出,中國將提高國家自主貢獻(xiàn)力度,采取更加有力的政策和措施,二氧化碳排放力爭于2030年前達(dá)到峰值,努力爭取2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和。
碳中和的大潮已至,中國能源結(jié)構(gòu)正面臨一場“大洗牌”,其背后是一場深刻的區(qū)域、城市革命!百Y源型城市是我國碳排放的大戶,這些城市的轉(zhuǎn)型,尤其是城市內(nèi)資源型產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型,無論是技術(shù)的改進(jìn)還是去產(chǎn)能等,都對碳排放的有效削減起到很大作用。”余建輝表示,“我國雙碳目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)與資源型城市的科學(xué)轉(zhuǎn)型有著非常緊密的聯(lián)系!
“止血”之后
2013年,國務(wù)院印發(fā)的《全國資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃(2013-2020年)》提出,到2020年,資源枯竭城市歷史遺留問題基本解決,可持續(xù)發(fā)展能力顯著增強(qiáng),轉(zhuǎn)型任務(wù)基本完成。
如今,全國資源枯竭城市轉(zhuǎn)型的結(jié)果到底如何?余建輝分析稱,“從目前觀測的結(jié)果來看,資源枯竭城市歷史遺留問題基本解決這個(gè)目標(biāo)已經(jīng)達(dá)到!
余建輝表示,國家從2001年開始對資源型城市進(jìn)行轉(zhuǎn)型試點(diǎn),2007年開始對資源枯竭城市實(shí)施大規(guī)模轉(zhuǎn)型引導(dǎo)和扶持政策,解決了這些城市一大批的歷史遺留問題,可以說如果沒有國家援助,目前這些城市不會有現(xiàn)在的發(fā)展?fàn)顟B(tài)。雖然有些城市在各自的區(qū)域內(nèi)仍然是相對弱勢的城市,但是比2007年的狀態(tài),要好太多了。
今年5月,國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于對2020年落實(shí)有關(guān)重大政策措施真抓實(shí)干成效明顯地方予以督查激勵(lì)的通報(bào)》(國辦發(fā)〔2021〕17號),對培育壯大接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)、保障和改善民生、加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境整治、著力解決歷史遺留問題等轉(zhuǎn)型成效突出的江蘇省徐州市賈汪區(qū)、安徽省銅陵市、江西省景德鎮(zhèn)市、山東省棗莊市、河南省濮陽市、湖北省黃石市、四川省瀘州市等7個(gè)資源枯竭城市予以了督查激勵(lì)。
吳康告訴新京報(bào)記者,上述城市共同點(diǎn)在于,一是成功培育壯大了接續(xù)和替代產(chǎn)業(yè),尤其是大力發(fā)展科技創(chuàng)新類產(chǎn)業(yè);二是城市的基礎(chǔ)設(shè)施和民生環(huán)境改善明顯,三是生態(tài)環(huán)境整治比較徹底。
余建輝認(rèn)為,資源枯竭城市有些深層次的問題還沒有解決,長效體制機(jī)制建立還得一段時(shí)間,目前“止血”的問題是解決了,但是后期的發(fā)展,能否像其他城市一樣可持續(xù),能否在各個(gè)方面趕上區(qū)域發(fā)展的平均水平,仍然需要很多努力。
余建輝指出,資源型城市作為中國資源能源供應(yīng)地的現(xiàn)實(shí)地位不會改變,這類地區(qū)仍然是中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、實(shí)現(xiàn)民族偉大復(fù)興不可或缺的一大力量。資源型城市做好自己的城市職能是首要任務(wù),在城市發(fā)展的過程中能夠創(chuàng)造性地構(gòu)建適合自己的轉(zhuǎn)型道路,避免以后資源枯竭造成的發(fā)展波動(dòng),成為一個(gè)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的城市,則是未來努力的目標(biāo)。
參考資料:《中國資源型城市可持續(xù)發(fā)展研究》、《中國特色資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的路徑思考》(《西北工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》社會科學(xué)版)、《林業(yè)資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型機(jī)制研究》(《生態(tài)經(jīng)濟(jì)》)等
新京報(bào)記者 李照 實(shí)習(xí)生 楊潤苗 韓夢